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校长应有多少权?  

2007-09-07 09:58:00|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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     作者/余白   来源/徐汇教育信息网   发布时间:2003-12-11


   80年代初,在试行校长负责制之时,人们就开始探讨校长的管理权问题。当时见仁见智,未有定论。时至今日,是否达成了共识呢?
   笔者最近对湖北、湖南、江西、河南等地进行的局部调查表明,情况依然如故。不仅许多中小学校长不能作出正确回答,而且教育行政人员的回答同样五花八门:①对校长权力的种类看法不一,多达数十种。即使把属于同一类的不同提法归一,也还有10多种,如人事权、财务权、教学权、奖惩权、招生权、组阁权、科研权、集资权、校产权、管理权、自主权、决策权、指挥权、控制权、协调权等。②权力名称不统一,同一种权力提法各异。例如,人事方面有人权、人事权、人事管理权、人事聘用权、人事任免权、人事自主权、教师聘任权等提法;财务管理方面有财权、财经权、财政权、财务管理权、财经管理权、财政管理权、财政自主权、财物管理权、经费筹措权、经费管理权、经费使用权、经费自主权等提法。③对权力的内涵外延看法不同。如人事权,有的仅指教职工聘任权,还有的包括对副校长以下干部的聘任权(学校领导班子的组阁权)。④校长和教育行政人员对校长权力的看法不一。校长对管理权的要求在广度和深度方面,普遍比教育行政人员要大;教育行政人员所列出的校长管理权,不仅在种类上比校长列出的少,而且同一种权力的范围也比校长们要求的要小。如上述的人事权,校长普遍要求要有领导班子组阁权,而教育行政人员则只有极少数提出校长应该有中层干部任免建议权,无一人提出组阁权。教育行政人员不能准确说出校长应该拥有哪些管理权,就意味着他们并不明确校长应该拥有哪些管理权,自然就说不上向校长充分授权了。校长们戴着镣铐跳舞,在管理中感到心有余而力不足,最终会对校长负责制丧失信心。校长不能准确说出自己应该拥有哪些管理权,同样说明他们对权力认识不清。这样,即使教育行政部门充分下放了学校内部管理权,校长也很难正确运用。
   有关校长的权力,专家们是怎样看的呢?就笔者所知,在这方面对中小学校长比较有影响的一本书是全国中小学校长岗位培训教材《中学管理》。该教材认为校长应该有行政决策权、行政指挥权、人事权和财经权等4种权力。但是,我认为这种提法有值得商榷之处:①行政决策权和行政指挥权的提法比较笼统,具体包括哪些方面不明确,校长没办法掌握。权力是用来支配和指挥他人完成某种任务的法定力量。如果权力本身含糊不清,就容易出现滥用权力的现象。②两对权力(行政决策权与行政指挥权,人事权与财经权)互相包容,为非并列关系,不能相提并论。用逻辑学知识来分析,它不符合概念分类(划分)规则。逻辑学知识告诉我们,分类(划分)的子项应是互相排斥的,即各个子项之间应该是不相容关系,否则就犯了子项相容的逻辑错误。在上述决策权和指挥权当中,就包含了人事和财经方面的决策指挥权。在人事权和财经权的运用过程中,也存在决策和指挥。这种你中有我、我中有你的分类,就是子项相容。逻辑学还要求我们,每次分类(划分)的根据必须同一。如果分类(划分)的根据不一致,分类(划分)的结果就会混乱不清,犯混淆根据的逻辑错误。从上述4种权力来看,决策权和指挥权是以管理功能为根据划分的,而人事权和财经权是以管理内容为根据划分的。两对权力,两个根据,没有同一性。这就是混淆了根据。③4种权力的提法不完整,不充分。如果按管理的功能来分,校长除了应该拥有决策权、指挥权外,还应拥有组织权、协调权、控制权、监督权等;如果按管理的内容来分,学校管理工作内容包括人、财、物、事诸多方面,也不应仅仅是人事权和财经权。4种权力之分显然不符合子项之各项必须穷尽母项的逻辑要求。
   那么校长的权力究竟应该有哪些,怎样表述才比较准确呢?我认为,要确立校长的权力,首先应该弄清确立校长权力的根据。校长的权力,准确地说是指校长的职权。从表面上看,它“是由上级权力机关委任的管理职务范围的权力”,实质上它是“管理职位所固有的权力”,而职位是“以事(工作)为中心而设置的”(见《教育管理辞典》),说到底,权力是为了履行职责而赋予的,因而应该以校长的管理职责范围为依据来确立校长的权力。校长的职责按《中华人民共和国义务教育法》(以下简称《义务教育法》)的规定,就是负责“学校的教学及其他行政管理”,那么,凡是与教学和行政管理有关的事务,校长都有权管理。学校的教学和行政管理事务千头万绪,概括而言,包括机构、人事、经费、教育教学、校产等5大方面,那么,校长就应该相应地拥有这5个方面的管理权力。
   承业师萧宗六先生见告,柳斌同志曾在一篇文章中对在校长负责制条件下校长应有的管理权力有过明确的表述,即机构设置权、人事管理权、经费使用权、教育教学管理权和校舍校产管理权。笔者认为这种提法是比较科学的。遗憾的是它没有引起人们的注意。笔者赞同这种提法的理由有4:①它与校长的管理职责范围相吻合。虽然柳斌同志在该文中,没有对他提出5种权力的根据作出论述或说明,但从笔者上述分析可知,它的合理性是毋庸置疑的。②5种权力的提法明确具体,全面精当,有针对性,便于理解,便于校长掌握和操作。③5种权力的提法与《义务教育法》第二十八条规定的学校行使的权利基本吻合。尽管该条所规定的是学校的权利,而我们所论的是校长的权力,似乎不是一回事,但其实不然。权利者,权力与利益也。权利是包括权力的。例如,该条第二、三、四、五、八款与教育教学管理权有关,第六款与人事管理权有关,第七款与财产管理权和经费使用权有关。只有机构设置权没有直接提到,但第一款“按章程自主管理”、第九款“法律、法规规定的其他权利”应是与之有关的。④5种权力的提法符合逻辑规则。
   但是,任何一种权力都存在一个大小与范围的问题。知道有哪些权力,不见得就能正确地理解和把握这些权力。针对上述5种权力,笔者尝试就个人理解作简要分析,并就教于柳斌同志。
   第一,机构设置权。它指校长有权根据学校工作需要设置有关学校行政和业务机构。例如,校长有权决定在教导处之外是否还设置一个政教处;有权决定教学业务机构是按年级(年级组)设置,还是按学科(学科组)设置,抑或兼而有之。但是必须明确,对工会、教代会、党支部等依法确立的其他性质的机构,校长无权处置。为什么要把校长的机构设置权限制在行政和业务机构的范围之内呢?这是因为《义务教育法》第三十条明确规定,校长的管理权限是“学校的教学及其他行政管理”。需要说明的是,尽管校长握有机构设置权,但并不意味着校长可以因人设“庙”,想当然地运用此权,而必须根据学校职能结构组成的科学规律和实际需要来合理设置机构,符合精简、高效的原则。
   第二,人事管理权。人们通常把它理解为教职工聘任权。这是很不够的。学校人事管理包括学校全体教职工从进到出的全程管理。校长必须拥有全程管理的权力。校长不仅有权在校内外自主聘任教职工,量才录用,实施奖罚,对不合要求的教职工有权解聘,而且有权自主组建领导班子(设不设副校长职位,由谁担任副校长,都应由校长决定)。在这方面,教育主管部门只是负责根据有关教师和管理人员任职资格的规定进行审批(其他一切不适当的限制都应取消)。笔者调查表明,校长和教育行政人员对人事管理权的看法出入最大。校长要求拥有全面的学校人事管理权,教育行政人员普遍只愿意下放教职工聘任权,而且还有诸多限制;校长普遍要求拥有学校领导班子组阁权,而教育行政部门人员则只愿意给校长一个干部聘任建议权(他们担心校长独裁专断,滥用权力)。笔者认为,防止校长滥用权力,维护师生员工的合法权益是必要的。在条件不成熟的情况下,让权力一步到位的确有可能产生某些副作用,但是,不能因此而一直卡住权力不放,不能用侵权行为来防止侵权行为。合理的做法应该是,充分给校长授权,同时给予充分的监督和制约。上述的教育行政部门人员对校长权力的看法显然违背了管理原则,是政校不分观念的表现,不符合校长负责制的精神,必须改变。在海南洋浦经济开发区,笔者曾建议其教育行政主管大胆向校长下放权力(校长不仅拥有全面的教职工聘任权,还拥有领导班子组阁权,教育行政主管只通过资格审批来把关)。结果,这样做既为校长放权松绑,又大大地解放了教育行政部门,不曾听说有过校长滥用权力的现象,效果非常好。
   第三,经费使用权。它指校长有权支配上级下拨给学校的教育经费。对此,校长们的理解基本上是一致的。但是,笔者在调查中发现,校长们对经费使用权存在一种矛盾的心态:一方面有强烈要求(经费使用权是所有调查对象都提到了的两种权力之一,而且不少人要求拥有的是经费自主权),另一方面却又表示无所谓。究其原因,是因为学校经费普遍困难。在不少地方,人员经费占下拨经费的85%,甚至90%以上(受国家工资政策的限制,校长根本无权自主支配这笔费用),而剩下的10%~15%的经费,维持学校日常办公开支尚且捉襟见肘,难乎为继,何谈自主!与其说校长们强烈要求拥有经费使用权,倒不如说是强烈要求拥有经费筹措权。由此,笔者认为,在经费使用权中,可否考虑加上一项经费筹措权(包括发展校办产业、勤工俭学、集资、募捐、拉赞助的权力)的内容。这不仅是国家政策允许的,而且也是国家鼓励和支持的,只是没有把它明确为校长的权力,而是作为政府发展教育的一项措施罢了。事实上,学校一直在运用这项权力。所以,把经费筹措权明确规定为校长的权力,既有先例可循,也符合我国的现实,更有利于校长大胆运用和维护。
   第四,教育教学管理权。它包括学校教育教学工作各方面的管理权力。教育教学是学校最主要的工作。校长代表国家管理学校,最根本的就是进行教育教学管理。学校其他一切工作都是为教育教学服务的,校长的一切权力都是围绕这一权力提出来的。应该说对这一权力的理解不会存在什么疑义。其实不然,笔者调查表明,对这一权力至少有3个问题需要澄清。
   一是有人认为教育教学管理权应该改为教学管理权。理由是这里所说的教育,主要指学生的思想政治和品德教育,而学生的思想政治和品德教育,主要通过教学来进行,因而教学管理权的提法更准确,不易使人产生误解。也有人赞同教育教学管理权的提法,但他们认为这里所说的教育,包括教职工的思想政治和职业道德教育以及学生的思想政治和品德教育两方面,而这两方面都属于学校党支部的职责,学校党支部的政治核心作用主要是通过这种途径来实现的,所以,教育教学管理权不应作为校长的权力。笔者认为,这两种理由都有失偏颇。一方面,教育一词的含义无论从广义还是从狭义看,都超出了上述两种说法的范围,教学是包括不了教育的。另一方面,教职工的思想政治教育和职业道德教育无论包不包括在教育教学管理权之中,校长都有权管理。没有教育的管理绝不是好管理。思想政治教育和职业道德教育是管理的一种有效手段。人为地把思想政治教育和职业道德教育从管理中分离出来,就使得教育和管理成了两张皮。时下就有不少人认为,之所以要在学校设置校长和书记两个职位,是因为需要校长和书记分别扮演黑脸和红脸的角色。可以说,这样理解校长与书记的职能关系,与上述看法不无关联。笔者认为,教育教学管理权的提法有法律依据(《义务教育法》第二十八条中规定,学校有权“组织实施教育教学活动”),故教育教学管理权的提法并无不妥之处。
   二是有不少校长在提出要有教育教学管理权的同时,还提出要有教研权或教改权。这至少说明两个问题:①有些人不明白教育教学管理权究竟包括哪些内容,②学校教改的权力未得到落实。其实,教育教学管理权本身包括了教研或教改权。任何一项管理,从来就没有一成不变的。变是改的结果,改就需要研究。但是长期以来,教育行政部门对学校统得过死,使得学校许多最应该有的权力都被没收了,校长无权对自己管辖的事情作出变革,以致各个学校除了办学条件和教学质量存在差别以外,几乎是千校一面,没有特色。《义务教育法》第二十八条第一款规定,学校有“按照章程自主管理”的权力。这里所说的自主,笔者认为就包括教研教改的自主。
   三是有许多校长对拥有招生自主权有着强烈的要求,认为现行的招生制度是计划经济的产物,只有招生自主,才能真正推动学校之间的竞争,才能适应市场经济。据了解,校长们强烈要求拥有招生自主权的根本动因有2:①希望通过自主招生收取高额学费,以解决学校经费不足的问题(在许多校长眼里,招生自主权与其说属于教育教学管理权,倒不如说属于经费筹措权。如果没有招生自主权,许多校长并不想要经费筹措权)。②希望获得优秀的生源,提高学校的升学率。有了高的升学率,就有了高的知名度。有了知名度,再加之有了招生自主权,也就有了财源。招生自主权可以使学校达到名利双收的目的,难怪校长们趋之若鹜了。当然,外部因素在其中也产生了重要的刺激作用:①各地学校的教学条件和教学质量不平衡,许多家长愿意花钱让子女择校而学。②各校生源质量存在差异,而教育行政部门在评价学校教育质量时基本不考虑这种差异,加之管理中存在的“马太效应”,迫使校长不得不在招生权上动脑筋。③一些地方的部分学校明里暗里已经享有这种特权,让其他学校感到待遇不公。怎样看待校长们对拥有招生自主权的要求呢?笔者认为它有失之偏颇的一面,也有比较合理的一面:①我国实行九年制义务教育。如实行招生自主,则必然冲击义务教育。招生自主不等于收费自主。有招生自主权,不等于有权招收“高价生”。我国目前有极少数学校拥有招生自主权,可以收取高于一般学校的学费,但这是特例,是用钱来买自主权(教育行政部门不再向学校拨款,允许学校面向社会自主招生并收取较高的学费)。姑且不论这种做法是否合理,仅就其现实性来说,也只有那些质量好、名气大的学校才有条件做得到,一般学校是行不通的。目前,这类试点仅限于非义务教育的高中阶段。②实行一定程度的招生自主,的确可以促进学校之间的竞争,有利于优胜劣汰。如果在学校完成规定的招生计划、不高额收费、不减少应拨的教育经费的条件下,给高中学校适当下放一定比例的招生自主权,那么作为一种尝试也未尝不可。因为高中阶段的教育不属于义务教育,即使自主招生产生某种副作用,对整个国家基础教育的影响也并不大。为了稳妥起见,可以先搞试点,再决定是否推广。例如,江西省教委几年前就在全省高中学校试行按15%的比例招收“收费生”,并对录取分数线、报考条件、收费等做出了明确规定,在社会上并未引起不良反应。实行一定程度的招生自主,还可以满足部分学生择校而学的需要。目前国家有关禁止招收“择校生”的规定对学生来说是不公平的,在某种意义上是对落后学校的保护。在市场经济条件下,学校之间的适度竞争是好事而不是坏事。
   第五,校舍校产管理权。它指校长有权根据学校实际情况添置、维修、使用、保管校舍校产,有权抵制任何单位、个人随意动用学校财产和平调学校设备,但校长无权对学校土地和房屋进行转让、出售、抵押或提供经济担保。对上述解释,部分教育行政人员存有异议,他们主要是针对教育行政部门是否有权动用学校财产、平调学校设备这一点。其理由是,学校财产是教育行政部门拨款添置的,所以教育行政部门应该有权动用,甚至可以平调以调剂各校的资源。有人甚至搬出《义务教育法》来作证,说《义务教育法》第三十一条规定,“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有”。其实,它除了说明学校中的国有资产属于谁所有之外,并不能说明其他任何问题。不要以为属于国家所有的资产,教育行政部门就可以随意动用。校长掌握校产管理权,同样是代表国家对学校财产进行管理。《义务教育法》规定学校行使的权力中就有这样几条:“管理、使用本单位的设施和经费”,“拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉”,“国家保护学校及其他教育机构的合法权益不受侵犯”,还明确规定学校具有法人资格。这些都表明,包括教育行政部门在内的任何组织和个人,在没有得到校长许可的情况下,都无权动用或平调学校的财产。不过,校舍校产管理权之谓,似有重复之嫌。校产包括学校所有财产,自然包括校舍在内,故称校产管理权较为妥当。

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